加强制度建设健全决策程序

将北京城市副中心建设运行纳入法治轨道

北京城市副中心投资建设集团有限公司党委书记、董事长李长利

（首都建设报 2018年10月10日刊发）

       京津冀协同发展战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。北京城市副中心是破题之作，承载着疏解提升中心城区、优化首都功能的历史性责任，肩负着建设国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区的历史使命，也是践行创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的实战地。这是历史性的战略选择，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指引，按照城市化的建设规律，更加努力建设好、运行好城市副中心。

    今年是改革开放四十周年，北京城市副中心建设可以成为新一轮改革的试验田。改革的目的是解决体制瓶颈问题，破除制约发展制度性问题，改革重点也从原来的外部突破、创新、发展，转向内在的制度创新。制度创新离不开法治的保障，法治保障将更好保证城市副中心快速、可持续发展，也是全面依法治国背景下的必由之路。因此，要在城市副中心率先形成法治化环境，建成全国法治示范区。

    一、行稳致远需要纳入法治轨道。

    北京城市副中心建设运行中，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。我们必须坚定不移贯彻全面推进依法治国等“四个全面”思想，创造性地运用制度创新，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护首都稳定。城市副中心建设到哪里，全面深化改革攻坚到哪里，法治建设就应跟进到哪里。运用制度创新为城市副中心建设运行导航，发挥制度的引领作用，确保全面有秩序的攻坚战和持久战，不走弯路，不走岔道，引领京津冀协同发展。

    二、主体职责需要纳入法治轨道。

    当前体制下的政府四大职能均需要制度来保障，其中经济调节和公共服务属于政府的间接管理职能，市场监管和社会管理则是政府的直接管理职能。城市副中心的功能定位和历史任务，需要把创新体制、转变职能用法规的形式体现，一些重要行政管理领域，尤其是行政执法领域迫切需要先行立法，以制度保障工作进行。城市副中心建设运行需要充分发挥市场组织、社会组织和公众力量。如果这些主体没有得到制度上的有序整合，运行阶段就会趋于碎片化。如果过度依赖行政管制工具，容易形成工具选择上的“路径依赖”，直接影响新工具的选择运用，实施成本十分高昂。因此，要以法治引领、规范、保障政府活动。以法治引领政府活动，就是重点聚焦立法和决策活动；以法治规范政府活动，就是重点聚焦执行和监督环节，而以法治保障政府活动，就是重点聚焦法治社会建设、法治人才培养、法治理念培育、法治环境营造等要素。

    三、改革创新需要纳入法治轨道。

    北京城市副中心肩负着新时代改革创新的使命，改革创新可以打破束缚生产力发展、社会文明进步的陈旧制度，实现跨越式发展。这“破旧立新”体现的是两种截然相反的价值理念，如何解决这个矛盾并处理好两者的关系，是城市副中心面临的一个现实难题。既要继续改革创新，又要把改革创新纳入法治轨道，以高超的智慧实现“破旧立新”的统一。目前，企业家和投资者既看重有没有红头文件作为政策支持，也看重有没有法律法规作为政策依托，仅仅依靠政策优惠获取发展动力的时代已经过去，以法治促改革、促创新，才能增强未来发展制度创新核心竞争力。

    四、国际化、市场化、信息化需要纳入法治轨道。

    京津冀要建设世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。北京城市副中心恰是京津冀协同发展的破题之作，着力于提高城市副中心的国际化、市场化、信息化、法治化水平是发展的基本途径。京津冀地区必将是新时代经济发展最快、最具活力、贸易往来最频繁的区域，迫切需要率先成为国际化、市场化、信息化、法治化地区，完善软环境。国际化、市场化、信息化、法治化是一个完整的体系，其中法治化是规则和保障，法治化也是全世界通行的规则和语言。

    近年来，市区相关部门坚持立良法、求实效、助改革、促善治，为推动国际一流的和谐宜居之都建设提供了坚强法治保障。在“四个全面”背景下，体制改革、职能转变、机制创新离不开法治保障，法治保障也是城市副中心深化改革顺利进行的强大动力。对此，建议采用以下五个机制，进一步推动北京城市副中心的法治建设。

    一是完善法律法规供给机制。

    北京城市副中心是京津冀协同发展示范区，属于国家战略。因此，需要建立发现和有效回应法治需求的统筹协调机制，预先在京津冀人大立法项目协同办法框架下，寻求合理路径，最大程度利用可利用的资源，为城市副中心作为京津冀协同发展示范区服务，推进城市副中心综合配套改革在京津冀协同发展过程中取得实效。可以根据副中心发展的现实立法需求，建立近期和中长期副中心立法项目规划。在认真学习研究党的十九大精神，习近平总书记关于京津冀协同发展重要讲话和党中央、国务院关于城市副中心建设要求的基础上，对北京城市副中心立法需求进行系统研究，提出急需立法项目建议，制定未来几年拟制定的法律目录。比如是否可以考虑制定“北京城市副中心建设条例”，对副中心建设过程中的管理体制、管理机构、管理职能等重要事项做出进一步明确规定，同时将户籍、人口、房地产、医疗、教育、与河北廊坊北三县的关系等涉及副中心建设的重大政策法治化。

    二是健全区域立法协同机制。

    要处理好北京城市副中心建设与周边发展关系。蔡奇书记多次要求，要深入思考城市副中心如何在疏解非首都功能上发挥示范带动作用，辐射带动东部地区发展，进而辐射促进廊坊北三县的区域协同发展。城市副中心要打造全面协调发展示范区，对京津冀协同发展起到带动作用，促进城乡区域、经济社会、资源环境协调发展，必须在制度上处理好与周边发展的平衡，在制度上树立整体的发展观。因此，与京津冀协同发展密切相关的地方性法规应尽可能协调一致。比如关于土地、规划、统计等方面的法律法规，京津冀立法机构可提前谋划，提前通气，提前沟通并形成一致。

    三是构建法律资源使用机制。

    在法治统一前提下充分用足现有法律资源。一方面是在法治框架下处理好市场与政府作用的关系。新时代经济发展转型新特征是发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府的作用。问题是如何平衡好二者关系，在短时间内，政府可以集中力量把城市副中心建设成一个初具规模的新城，但建成以后城市的发展是否具有可持续性，是否充满活力，还需要通过法治使市场与政府作用保持平衡。另一方面是在法治框架处理好规划变动与规划权威性关系。“一张蓝图绘到底”是保证规划得到较好实现，北京城市总体规划的权威性、法定性非常重要。如果规划有变动，也一定是在法理依据条件下。

    四是推动规章形成法规机制。

    对需要协同制定地方性法规的事项，可以先协同制定政府规章，既可以争取地方立法的时间，又可以为人大制定地方性法规积累经验。此外，京津冀有关部门签订了大量区域合作的框架性协议，很多涉及城市副中心和廊坊北三县，涉及经济、科技、教育、医疗、文化等众多方面，对其中比较成熟的、可推广复制的规范性内容，可考虑上升为法律法规。对于部分地方规章带来的行政权力，建议在市委市政府的支持下，在城市副中心建设领导小组的带领下，让城市副中心相关区域率先在特定领域实施相对集中行政许可权，如授予区政府在土地跨区域平衡、城市建设子规划制定、城市管理等方面更多的行政权力。

    五是建立有法必依运行机制。

    相关法律法规制定之后，有法必依，依法行事就是关键。因此要加快完善适应改革发展要求的法律服务体系，努力打造法律服务高地；建立重大行政决策清单，严格执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和政府集体讨论决定等法定程序；完善执法程序，探索建立行政执法公示制度，全面实施行政执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，健全行政裁量权基准制度；建立健全鼓励干事创业的容错免责机制，积极营造支持改革、鼓励创新、宽容失败的社会氛围和法治环境等。

    总体来说，北京城市副中心属于京津冀协同发展战略的示范区，涉及体制、职能、机制等多个方面制度创新，这些都离不开法治为新时代深化改革提供强大动力和有力支持。相信通过多方努力、多方探索、多方论证，加强制度建设，健全决策程序，一定能把北京城市副中心建设运行纳入法治轨道，将城市副中心建设成为规范高效、公平正义、安全稳定、和谐有序的法治示范城区。